José Luis del Hierro

Universidad Complutense de Madrid

jlhierro48@gmail.com

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Resumen

El concepto de secreto se concibe en este trabajo como la excepción –necesaria- a la publicidad y la transparencia que, como regla general, se imponen como principios esenciales de los sistemas democráticos. Existirían así, para este autor, determinadas ocasiones en las que una y otra deben ceder en favor de la protección de bienes jurídicos necesitados del secreto, ya sea este oficial o de Estado o de las actuaciones judiciales. El primero pretende la protección de aquella información o materia cuyo conocimiento público pondría en peligro la seguridad y defensa del Estado. El segundo prohibiría el acceso a las actuaciones sumariales o la publicación de sus resultados. El autor realiza un análisis crítico de la regulación en nuestro país de ambas clases de secreto.

Palabras clave

Principio de publicidad, transparencia, secreto oficial o de Estado, secreto sumarial, secreto profesional.

Secret

Abstract

The concept of secret is conceived by this work as the exception –necessary– to the publicity and the transparency that, as general norm, are imposed as essential principles of democratic systems. There would be, according to the author, specific occasions in which one of them should give in favor of the protection of juridical goods which need secret, been this official or state secret or regarding judicial actions. This first seeks to protect this information or matter which public acknowledgement would danger the security and the defense of the State. The second one would prohibit the access to disciplinary actions or the publications of its results. The author does a critical analysis of the regulation of our country of both sorts of secrets.

Keywords

Principle of publicity, transparency, official or state secret, secret indictment, professional secret.

1. Publicidad y secreto

Publicidad (dar publicidad) significa “hacer público” algo que de ese modo es, o puede ser, conocido por todos. El término “público”, o “lo público” que está en la raíz del principio de publicidad es “una de esas expresiones… que no tienen sentido en sí mismas, sino por contraposición con aquello que niegan y las niega. Es decir, que lo público sólo comenzará a tomar sentido para nosotros en la medida en que le apliquemos el rasero de sus antónimos.” (García Cotarelo, 1985: 69) Un antónimo de lo público es lo privado, otro, lo secreto, lo que se reserva u oculta al conocimiento general.

Una de las manifestaciones del principio de publicidad es la transparencia en la gestión que realizan los poderes públicos, cualidad que hace referencia a la visibilidad de sus actuaciones sin filtros que la dificulten o la opaquen. Si aplicamos el mismo criterio que con el término público, el antónimo de la transparencia es la opacidad. De ese modo, nos encontramos ante dos binomios enfrentados como opuestos: publicidad/transparencia y secreto/opacidad. La lucha histórica en favor del principio de publicidad es la lucha de la diafanidad contra el secretismo. Lo público se opone a lo secreto en el mismo sentido que la información se contrapone a la ignorancia. El triunfo del principio de publicidad referido a la actividad de todos los órganos del Estado se convierte así en un logro fundamental en la implantación y consolidación del Estado democrático de derecho, pues a través del conocimiento de esa actividad permite la crítica y la participación de los ciudadanos en la “res pública”, al tiempo que se erige como una garantía básica de sus derechos y libertades fundamentales. De este modo, el principio de publicidad se ha terminado imponiendo (al menos formalmente) en las sociedades democráticas, y no sólo como una obligación jurídica sino como una exigencia ética. El binomio publicidad/transparencia representa lo afirmativo, lo positivo; el secreto/opacidad, lo negativo; valor y contravalor, virtud y contravirtud cívicas, binomios, pues, enfrentados no sólo en el plano de lo óntico, sino también en el de lo deóntico.

El Ordenamiento Jurídico español no es una excepción a la hora de consagrar el principio de publicidad como un valor fundamental en la conformación del estado social y democrático de derecho en el que se constituye España. En el Ordenamiento Jurídico español el principio de publicidad se manifiesta como “publicidad de las normas” (artículo 9.3 de la Constitución Española) y de las “disposiciones administrativas” (artículo 52 Ley 30/1992 de 26 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común); como publicidad del proceso (artículo 24. 2 C.E.) y de las actuaciones judiciales (artículo 120.1 C.E. y artículo 229. 2 Ley Orgánica del Poder Judicial); como publicidad de archivos y registros (artículo 105 b) C.E.), de las sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y el Senado (artículo 80 C.E. y artículos 63 Reglamento del Congreso de los Diputados y 72 del Reglamento del Senado).

El principio de publicidad está necesariamente vinculado a lo que el Tribunal Constitucional ha llamado “comunicación pública libre1, y, de forma especial a las libertades informativas, al derecho a “comunicar información veraz” recogido en el artículo 20.1.d de la C.E. En ese “dar a conocer” o “hacer público”, los medios de comunicación desempeñan un papel primordial pues son el vehículo privilegiado para llevarlo a cabo. De ahí el carácter preferente frente a otros derechos y libertades que el propio Tribunal Constitucional ha atribuido a esa libertad.

Respecto de la transparencia estamos ante un concepto más doctrinal que legal que se ha ido instalando de forma progresiva en la cultura cívica como parte fundamental de la cultura de la legalidad.

Mas del mismo modo que se ha impuesto como regla general la publicidad y la transparencia como principios esenciales del sistema democrático, también lo ha hecho la idea de que existen determinadas situaciones excepcionales en las que dichos principios deben decaer frente a otros bienes jurídicos; situaciones en las que debe prevalecer el secreto, en las que el conocimiento de ciertos hechos o actuaciones debe ser limitado o restringido. ¿Cuáles son esas situaciones excepcionales? El secreto oficial o secreto de Estado y el secreto de las actuaciones judiciales en el marco del proceso penal, en su fase sumarial.

Ahora sí, veamos en concreto ambas clases de secretos.

2. Clases de secretos

Secreto oficial

El secreto oficial, también conocido como “secreto de Estado”, tiene como fundamento el proteger del conocimientopúblico determinadas materias que de conocerse pondrían en peligro la seguridad nacional (o como dice el artículo 105. b) de la CE “ la seguridad y defensa del Estado”) y, por ende, los intereses generales del país.

El secreto oficial se afirma, pues, como límite en un doble sentido: al principio de publicidad de la actividad del Estado y a la libertad de información. La idea que subyace en la afirmación del secreto oficial es la de que la seguridad del Estado constituye un bien supremo que es necesario salvaguardar aún a costa de sacrificar otros bienes que decaen ante él. Ahora bien, resulta obvio que esa preferencia respecto del “bien/secreto” no puede ser, en modo alguno, absoluta o incondicionada; es menester precisar con el mayor rigor posible cuáles son aquellas materias que ponen en peligro la seguridad nacional, quién puede declararlas secretas y con qué alcance, para evitar que su extensión ilimitada o un abuso en su utilización supusiera de hecho una quiebra radical del principio de publicidad o la libertad de informar. En definitiva, es necesario regular legalmente el alcance, los requisitos y condiciones del secreto oficial.

En España, la ley que regula el secreto oficial es la Ley 9/1968, de 5 de abril de Secretos oficiales (B.O.E. Nº 84, de siete de abril), substancialmente modificada por la Ley 48/1978 de 7 de octubre (BOE nº 243 de 11 de octubre). Fue esta última la que modificó tanto las materias que podían ser calificadas de secretas o reservadas, cuanto las autoridades que podían declararlas como tales.

En su redacción original, la ley de 1968 se ha definido como “de amplio espectro” (Carrillo, 1987: 119) en primer lugar porque su ámbito material de aplicación era manifiestamente exagerado, permitiendo que pudiera ser declarado secreto casi todo, y, en segundo lugar, porque los órganos públicos que podían otorgar la calificación de secreta a una materia eran innumerables, pudiendo hacerlo desde el Consejo de Ministros hasta el Director General de la Guardia Civil, pasando por los Gobernadores Civiles y Jefes Provinciales del Movimiento. La nueva redacción dada por la Ley de 7 de octubre de 1978 vino, como acabo de señalar, a corregir esos excesos, de una parte limitando el ámbito material al establecer que “podrán ser declaradas <<materias clasificadas>> los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado” (artículo 2º). Las «materias clasificadas» podían, a su vez, ser calificadas en las categorías de secreto y reservado en atención al grado de protección que requieran (artículo 3º). De otra parte, se limitaba también el número de quienes eran competentes para la calificación de materias reservadas, reduciéndose a dos: “el Consejo de Ministros y la Junta de Jefes de Estado Mayor (artículo 4º), que no podrán transferir ni delegar dicha competencia (artículo 5º).

Otra modificación importante fue la introducción de excepciones a la aplicación del secreto. En ese sentido, el artículo 10.2 de la Ley de 1978 establece que “la declaración de “materias clasificadas” no afectará al Congreso de los Diputados ni al Senado, que tendrán siempre acceso a cuanta información reclamen, en la forma que determinen los respectivos Reglamentos y, en su caso, en sesiones secretas.” Posteriormente, la Ley Orgánica 3/1981 de 6 de abril, del Defensor del Pueblo en su artículo 22. Uno, afirmó que “El Defensor del Pueblo podrá solicitar a los poderes públicos todos los documentos que considere necesarios para el desarrollo de su función, incluidos aquellos clasificados con el carácter de secretos de acuerdo con la Ley. En este último supuesto la no remisión de dichos documentos deberá ser acordada por el Consejo de Ministros y se acompañará una certificación acreditativa del acuerdo denegatorio.”

La ley de 1978 establecía, por último, que la comunicación, difusión, publicación o utilización de materias declaradas reservadas sería sancionada por las leyes penales. En ese sentido, tales conductas aparecen tipificadas como delitos en el Código Penal (L.O. 10/1995 de 23 de noviembre del Código Penal, artículos 598 a 603) y en el Código Penal Militar (L.O. 13/1985 de 9 de diciembre del Código Penal Militar, artículos 53 a 56). En ambos casos el bien jurídico cuya protección se persigue es el de “seguridad nacional o la defensa nacional”.

Pese a sus indudables mejoras respecto de la Ley 9/1968, la Ley 48/1978 no ha resuelto algunas cuestiones substanciales tales como la extensión de la expresión “seguridad y defensa nacional” o “seguridad o defensa del Estado”. La primera duda que se plantea es la de si estamos ante dos bienes jurídicos diferenciados. En este sentido, la mayoría de la doctrina se inclina por considerar que ambos términos no significan lo mismo, constituyendo la “defensa del Estado” un medio o instrumento para conseguir “la seguridad” del mismo (Otero, 2000: 45); en ese sentido los bienes jurídicos tutelados en los artículos 598 a 603 del Código penal común y artículos 53 a 56 del Código penal militar serían tanto la defensa como la seguridad nacional. Otra duda irresuelta es la de si la expresión “seguridad o defensa del Estado” debe quedar “constreñida a la seguridad y defensa frente a una agresión efectiva o posible de un Estado extranjero” (Moreno Catena, 1980: 279), aunque en este caso son también mayoría quienes entienden que “seguridad y defensa” deben entenderse no sólo en su dimensión “exterior”, sino también “interior”.

Podemos concluir señalando que el Secreto Oficial se reconoce y acepta en nuestro ordenamiento jurídico como un límite tanto al principio de publicidad (artículo 105, b) de la C.E), como a las libertades de expresión e información (artículo 10.2 del Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales)2 En el mismo sentido se ha pronunciado la jurisprudencia y la doctrina del Tribunal Constitucional.3 Ahora bien, dicho reconocimiento no significa en modo alguno que la utilización del secreto oficial no deba estar sujeta a estrictos límites. En primer lugar ha de estar sometido al principio de legalidad y debe utilizarse en los términos previstos en la ley siempre con carácter restrictivo.

El secreto sumarial

El principio constitucional general de publicidad tiene, como he señalado al comienzo, una de sus concreciones en la publicidad de las actuaciones judiciales establecida en el artículo 120 de la C.E. (“las actuaciones judiciales serán públicas”)precepto que hay que poner en relación con el artículo 24.2 que afirma que “…todos tienen derecho a… un proceso público”. Esta exigencia constitucional tiene su correlato en los artículos 232 y concordantes de la Ley Orgánica del Poder Judicial. No hay que insistir en la importancia de la publicidad de las actuaciones judiciales; desde el marqués de Beccaria o J. Bentham se han dado argumentos sobrados para justificar su necesidad. Ahora bien, reconocida su relevancia, la publicidad de las actuaciones judiciales no puede entenderse tampoco como un principio ilimitado o incondicional. El propio texto constitucional aclara que serán públicas “con las excepciones que prevean las leyes de procedimiento”. Entre dichas excepciones ocupa un lugar relevante el secreto sumarial.

El secreto sumarial, entendido como “la prohibición de acceder a la investigación sumarial o de publicar sus resultados” (Rodríguez Ramos, 1985: 158) viene regulado por el artículo 301 de la Ley de Enjuiciamiento criminal (LEcr) que establece que “las diligencias del sumario serán secretas hasta que se abra el juicio oral con las excepciones determinadas en la presente Ley.” Significa que en el proceso penal hay una fase, lasumarial, en la que el principio de publicidad decae en favor de la prohibición de conocer y difundir las diligencias que en ella se practiquen.

El secreto sumarial limita y restringe el conocimiento y la revelación de las diligencias del sumario (las actuaciones encaminadas a averiguar las circunstancias relacionadas tanto con la perpetración y ulterior calificación del delito cuanto con la culpabilidad y responsabilidad de los delincuentes (artículo 299 LEcr). La restricción a la revelación es absoluta e incondicionada: nadie puede hacer públicas aquellas diligencias mientras se instruya el sumario. Quienes lo hagan, funcionarios públicos, abogados, procuradores o cualquier otra persona, incurrirán en un acto antijurídico y deberán ser corregidos por ello (artículo 301 LEcr). Por lo que se refiere a la segunda de las restricciones, la restricción al conocimiento, ésta es también absoluta para quienes no son parte personada en el procedimiento, para el público en general, pero no para las partes personadas, que sí pueden “tomar conocimiento de las actuaciones e intervenir en todas las diligencias del procedimiento”(artículo 302 LEcr). No obstante, el Juez de Instrucción puede excepcionalmente, mediante un auto, acordar el secreto también para las partes personadas por un tiempo determinado (artículo 302 Lecr).

La limitación que significa el secreto sumarial es, por consiguiente doble: limitación al principio de publicidad de las actuaciones judiciales y limitación al derecho a la información. Esa doble limitación tiene su trasunto en la finalidad que persigue y que es, igualmente, doble. El secreto sumarial persigue, en primer lugar, impedir que el conocimiento de las actuaciones judiciales “pueda dar ocasión a interferencias o manipulaciones dirigidas a obstaculizar la investigación en su objetivo de averiguación de la verdad de los hechos”4 es decir, asegurar la eficacia de las investigaciones que se lleven a cabo en aras a una “segura represión del delito.”5

Pero no es este el único bien jurídico cuya protección persigue la institución del secreto sumarial; a él hay que añadir el de la presunción de inocencia, a la que todos tienen derecho de acuerdo con lo establecido en el artículo 24.2 de la C.E. El conocimiento y la revelación de determinados datos que son objeto de investigación en la instrucción sumarial pueden afectar de forma negativa la consideración, el honor y la intimidad de la persona que está imputada por la comisión de un delito pero que es, y sigue siendo, inocente hasta que se dicte una sentencia firme que declare su culpabilidad. “Exigir de las gentes que se comporten en orden al imputado de modo que no le ocasionen las mortificaciones que vendrán sobre él, si vienen, de la certeza del delito, es decir, de la condena. El secreto instructorio tiene, antes que ninguna, esta razón.” (Carnelutti, 1994: 126). Se trata, en definitiva, de proteger a la persona incursa en un proceso penal frente a los llamados juicios paralelos o juicios previos (Rodríguez Bahamonde, 1999: 251) entendidos como “el conjunto de informaciones y noticias, acompañadas de juicios de valor más o menos explícitos, publicadas o difundidas en los medios de comunicación sobre un caso “sub iudice”. (Cremades, 1995: 302)y que producen una condena social inaceptable por precipitada y prematura. Todos tenemos en la mente casos en los que la presión social y mediática ha criminalizado a personas cuya inocencia se ha probado después. Todos sabemos también el daño que esa injusta criminalización ha acarreado a esas personas y que ese daño es, cierta y desgraciadamente, irreparable. De ahí la importancia de evitar esos “juicios paralelos” y para ello la mejor manera es respetar de forma escrupulosa la presunción de inocencia y el secreto sumarial. Por desgracia, la realidad en nuestro país va en dirección opuesta y en demasiadas ocasiones nada hay menos secreto que el sumario y la presunción de inocencia se substancia aplicando un adjetivo, “presunto”, que al usarlo parece permitir ya tomas de posición

Esta doble fundamentación del secreto sumarial ha sido reconocida, como acabamos de ver, por el Tribunal Constitucional6 y también por la Fiscalía General del Estado para quien la revelación de ciertos datos y pruebas en la fase sumarial no sólo “favorece la alteración, la dispersión, la destrucción del material probatorio, la fuga de los culpables y también la intimidación de los testigos” sino que con estas razones “concurren a justificar el secreto instructorio los derechos del imputado a la reserva, pues la presunción de no culpabilidad hasta la condena definitiva no tiene únicamente valor procesal y es justo que encuentre en el secreto instructorio un instrumento que, al menos, garantice la personalidad del imputado, así como su dignidad.” 7

El secreto sumarial se manifiesta, de este modo, con una doble naturaleza jurídica. Es un deber para los funcionarios públicos, abogados, procuradores, para el público en general, para los medios de comunicación, y es, así mismo, un derecho para todas aquellas personas que están siendo investigadas o han sido imputadas en un procedimiento penal, mientras dura la fase sumarial del mismo.

El secreto sumarial significa, como acabamos de ver, que en ciertas circunstancias el principio de publicidad y el derecho a la información decaen ante él. Ahora bien, para que se le pueda otorgar ese carácter preferente frente a bienes jurídicos cuya relevancia se ha encargado de resaltar el mismo Tribunal Constitucional 8 es necesario que se den en él una serie de requisitos que ha ido concretando con su doctrina el propio Tribunal. En primer lugar, y en tanto que limitativo de derechos fundamentales, tal restricción ha de estar prevista en una norma con rango de ley. Es este un requisito necesario aunque no suficiente, porque como se ha encargado de señalar, la remisión a una ley “no puede entenderse como un apoderamiento en blanco al legislador.”9Es preciso que la medida restrictiva “proteja otro bien constitucionalmente relevante…. ha de estar motivada, y las medidas limitadoras habrán de ser necesarias para conseguir el fin perseguido.”10Sólo cuando concurren esos requisitos podrá atribuirse condición de preferente al secreto sumarial en la necesaria ponderación ante otros derechos.

3. Conclusión

Aunque cada uno de los dos secretos estudiados tiene sus características singulares, existen algunos elementos que son comunes a uno y otro. El primero de ellos es que ambos limitan el principio de publicidad y el derecho a comunicar información. Este elemento me sirve para justificar la ausencia en esta voz del secreto profesional reconocido en el ejercicio de las libertades informativas por el art.20.1.d. El secreto profesional de los periodistas presenta, por encima de cualquier otra, una característica peculiar que le diferencia del resto de los secretos. Lo que se le dice al periodista no es para que no lo haga público (como en el caso del secreto del abogado o del médico) sino, precisamente, para que lo publique. El secreto profesional de los periodistas es, por consiguiente, un secreto respecto de la fuente, no de la información. Su utilización no restringe ni el principio de publicidad ni, lógicamente, la libertad informativa, que constituye su objeto.11

El segundo elemento común es la necesidad de ser regulados mediante disposiciones legislativas en tanto en cuanto limitadores de derechos o libertades fundamentales. El tercero, que al margen de su legalidad, deben ser utilizados con un criterio siempre restrictivo y no expansivo. Nunca se puede olvidar que estamos ante situaciones excepcionales que deben ser tratadas con idéntica excepcionalidad.

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1 STC 6/1981 de 16 de marzo, FJ. 3.

2 De 4 de Noviembre de 1950, ratificado por España con fecha 26 de septiembre de 1979, y publicado en el Boletín Oficial del Estado de 10 de octubre de 1979. Revisado en conformidad con el Protocolo n° 11 (Fecha de entrada en vigor 1 de noviembre 1998).

3 Por todas, STC 51/89 de 22 de febrero (BOE Nº 62 de 14 de marzo). Fundamento Jurídico 2.

4 STC 176/1988 de 4 de octubre, FJ. 3.

5 STC 13/1985.

6 Por todas STC 13/1985, de 31 de enero, FJ. 3.

7 Instrucción 3/1993 de 16 de marzo.

8 Entre otras SSTC 6/1981, 62/1982, 88/1985, 165/1987, 20/1990, 105/1990, 85/1992 y 240/1992.

9 STC 13/1985.

10 STC 62/1982 de 15 de octubre.

11 Para el secreto profesional de los periodistas, ver entre otros: Gómez Reyno (1983), Carrillo (1993), Fernández- Miranda Campoamor (1990) y Otero González (2001).

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